近日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法修訂草案（征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》），向社會公開征求意見?！兑庖姼濉访鞔_建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全程追溯制度，擬對高風險農(nóng)產(chǎn)品實施強制性追溯。

　　現(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》共分為八章五十六條，修訂后的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》增加至八章八十四條，包括總則、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營、監(jiān)督管理、法律責任和附則等章節(jié)。其中，修訂四十五條，新增三十條，保留原法九條。
 

　　（一）建立最嚴格的法律責任制度
 

　　一是監(jiān)管對象實現(xiàn)全覆蓋。將個體農(nóng)戶、家庭農(nóng)場等納入法律調(diào)整范圍，由原來只管企業(yè)和合作社，擴大到覆蓋所有農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體。據(jù)統(tǒng)計，目前全國各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門認定或備案家庭農(nóng)場近60萬戶，在促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。個體農(nóng)戶的生產(chǎn)體量雖不及其他主體，但是其數(shù)量較大生產(chǎn)水平較低，經(jīng)營較為分散，一直以來都是監(jiān)管的難點，而《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的違法責任中并無對個體農(nóng)戶和家庭農(nóng)場等生產(chǎn)經(jīng)營者的處罰規(guī)定。實踐中，對于一些個體違法行為，大多依據(jù)《農(nóng)藥管理條例》、《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等法規(guī)執(zhí)行。因此，有必要在法律中明確將個體農(nóng)戶、家庭農(nóng)場等納入監(jiān)管范圍。此外，針對《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》適用范圍不明確的問題，修訂草案在第三條對監(jiān)管范圍進行了明確規(guī)定。
 

　　二是強化生產(chǎn)經(jīng)營主體第一責任制度。強化生產(chǎn)經(jīng)營主體責任意識，要求其加強質(zhì)量安全內(nèi)控管理?，F(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》未對生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責任進行明確規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責任被弱化。習近平總書記提出“產(chǎn)出來”“管出來”重要指示，堅持產(chǎn)和管并重，實質(zhì)是將農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)置于更加突出的地位，增強生產(chǎn)經(jīng)營主體責任意識，落實主體責任，對其生產(chǎn)經(jīng)營活動承擔管理責任，對其生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)產(chǎn)品承擔安全責任，對其生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)產(chǎn)品造成的人身、財產(chǎn)或者其他損害承擔賠償責任，對社會造成嚴重危害的，依法承擔其他法律責任。因此，修訂草案中明確農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體責任的同時，要求其加強生產(chǎn)經(jīng)營過程控制，鼓勵標準化生產(chǎn)，確保所生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險可控、質(zhì)量可靠。
 

　　三是堅持從嚴處罰。參照《食品安全法》的法律責任條款，提高罰款金額，增加行政拘留等處罰方式，強化與刑事司法銜接，提高違法成本?，F(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》所設(shè)定的處罰額度大多為2000元以上20000元以下，且沒有與違法所得掛鉤，違法成本較低。修訂草案按照“最嚴厲的處罰”要求，整體提高了各類違法行為的處罰額度。同時考慮到農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體的差異性，對規(guī)模以上主體和個體農(nóng)戶的處罰力度進行了一定的區(qū)分，設(shè)置不同的處罰幅度。另外，也充分考慮與近年修訂的有關(guān)法律法規(guī)所設(shè)置的處罰額度保持一致。對情節(jié)嚴重的違法犯罪行為，采取行政拘留、移送公安等處罰措施。
 

　　四是新增責任制度和約談制度。細化部門的監(jiān)管責任和地方政府屬地管理責任，建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理責任制度，上級人民政府綜合運用考核、獎勵、懲戒等措施，督促下級人民政府履行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作。對監(jiān)管工作中失職失責、不作為、亂作為的，追究相關(guān)人員責任，涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任。通過建立約談制度，對生產(chǎn)經(jīng)營中存在重大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險隱患或未落實農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責任的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、經(jīng)營者，縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門可以對其法定代表人或主要負責人進行責任約談，強化責任主體的法律責任意識和風險防范意識，推動建設(shè)服務(wù)型政府。
 

　　（二）加強源頭治理和風險防范
 

　　一是建立農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全監(jiān)測制度。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的載體，是實施“從田間到餐桌”的全過程質(zhì)量控制的重要環(huán)節(jié)。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地的土壤、農(nóng)用水容易受到農(nóng)業(yè)投入品、工業(yè)排放等污染，一旦污染物進入農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境，就很難消除，會在土壤中富集，并隨農(nóng)作物根系進入植株，危害農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，最終影響人體健康和生命安全。2006年出臺的《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》規(guī)定，縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政管理部門應(yīng)當建立健全農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全監(jiān)測管理制度，加強農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全調(diào)查、監(jiān)測和評價工作。為進一步加強農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境保護，從源頭上保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，修訂草案將農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全監(jiān)測制度上升為法律規(guī)定，并將產(chǎn)地安全與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的協(xié)同監(jiān)測結(jié)果，作為特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域劃定的重要依據(jù)。
 

　　二是嚴格農(nóng)業(yè)投入品管理。建立農(nóng)業(yè)投入品追溯制度，鼓勵研發(fā)推廣使用低毒低殘留農(nóng)藥獸藥，科學指導(dǎo)農(nóng)業(yè)投入品減量使用技術(shù)。獸藥方面，從2015年開始推動電子追溯管理，按照原農(nóng)業(yè)部公告第2210號要求，凡在我國市場銷售的獸藥產(chǎn)品，獸藥生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)按規(guī)定時間在產(chǎn)品最小銷售包裝單位上加印統(tǒng)一的獸藥二維碼標識，并在產(chǎn)品上市銷售前，將產(chǎn)品生產(chǎn)和入庫信息上傳到國家獸藥產(chǎn)品追溯系統(tǒng)。2016年7月1日起，未使用統(tǒng)一的獸藥二維碼標識和未上傳產(chǎn)品信息的獸藥不得上市銷售。目前，90%以上的獸藥產(chǎn)品已實現(xiàn)電子追溯。農(nóng)藥方面，《農(nóng)藥管理條例》第二十二條規(guī)定，農(nóng)藥標簽應(yīng)當按照國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門的規(guī)定，以中文標注農(nóng)藥的名稱、劑型、有效成分及其含量、毒性及其標識、使用范圍、使用方法和劑量、使用技術(shù)要求和注意事項、生產(chǎn)日期、可追溯電子信息碼等內(nèi)容。目前，農(nóng)藥產(chǎn)品已生成追溯碼近31億個。利用信息化手段，實施電子追溯碼標識制度，形成功能完善、信息準確、實時在線的投入品查詢和追溯管理系統(tǒng)，可以有效解決投入品“從哪里來，到哪里去”的問題，更好地對可能存在的違法行為進行精準打擊，確保投入品和農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全。
 

　　三是鼓勵農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)標準化是促進農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化成生產(chǎn)力的有效途徑。大力推進農(nóng)產(chǎn)品標準化生產(chǎn)，對于保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有十分重要的意義。修訂草案將引導(dǎo)、推廣農(nóng)產(chǎn)品標準化生產(chǎn)的實施主體擴大到縣級以上人民政府，以更好鼓勵引導(dǎo)各類生產(chǎn)經(jīng)營主體推進農(nóng)產(chǎn)品標準化生產(chǎn)。
 

　　（三）完善全程監(jiān)管法律制度
 

　　一是修訂與部門職責分工相關(guān)的條款。按照國務(wù)院機構(gòu)改革和職能調(diào)整要求，明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場監(jiān)管等部門的質(zhì)量安全監(jiān)管職責，建立無縫銜接、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的監(jiān)管體制。2013年黨中央、國務(wù)院進一步改革完善我國食品安全監(jiān)管體制，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職能做了重新劃分，農(nóng)業(yè)部門負責食用農(nóng)產(chǎn)品進入批發(fā)、零售市場和加工企業(yè)之前的監(jiān)管，之后則由食藥部門負責。十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，對國務(wù)院組成機構(gòu)進行了調(diào)整，原農(nóng)業(yè)部和食品藥品監(jiān)管總局承擔的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職責相應(yīng)調(diào)整到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和市場監(jiān)管總局。本次修訂，將對上述改革成果以法律形式固定，以保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管權(quán)責一致。
 

　　二是修訂有關(guān)無公害農(nóng)產(chǎn)品認證制度的條款。2001年，原農(nóng)業(yè)部啟動“無公害食品行動計劃”，全面推進農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作。無公害農(nóng)產(chǎn)品認證作為實施“無公害食品行動計劃”的重要措施，在推進規(guī)模主體標準化生產(chǎn)、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面發(fā)揮了重要作用，并寫入現(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》。隨著我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，同時《食品安全法》對食品安全標準作出新的規(guī)定，繼續(xù)開展無公害農(nóng)產(chǎn)品認證已不符合新時期農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作新要求。2017年，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新體制機制推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》，提出改革無公害農(nóng)產(chǎn)品認證制度。為貫徹落實文件要求和國務(wù)院“放管服”改革精神，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部決定改革現(xiàn)行無公害農(nóng)產(chǎn)品認證制度并積極推進相關(guān)工作。因此，修訂草案刪除原法第三十二條中關(guān)于無公害農(nóng)產(chǎn)品標志的有關(guān)表述。
 

　　三是建立食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度。食用農(nóng)產(chǎn)品合格證是指食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者對所生產(chǎn)經(jīng)營食用農(nóng)產(chǎn)品自行開具的質(zhì)量安全合格標識。食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理是在目前兩段制監(jiān)管體制下連接生產(chǎn)與銷售的有效管理方式，是規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營行為的有效途徑，也是提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管能力的客觀需要。2016年，原農(nóng)業(yè)部在河北、黑龍江、浙江、山東、湖南、陜西等6省開展主要食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理試點，要求生產(chǎn)經(jīng)營者根據(jù)自身條件采取一定的措施：包括自檢、委托檢測、內(nèi)部質(zhì)量控制、索要生產(chǎn)者有關(guān)質(zhì)量安全證明材料、與生產(chǎn)者開展信用合作或自我承諾等等，來確保其產(chǎn)品合格。試點工作取得了積極進展。2019年4月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在浙江召開食用農(nóng)產(chǎn)品合格證試點工作座談會，貫徹落實中辦國辦《關(guān)于創(chuàng)新體制機制推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》中建立健全食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度有關(guān)精神，研究全面試行的工作方案，將食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度有力有序向全國推廣。但是從試點經(jīng)驗看，由于缺乏上位法依據(jù)，全面推進合格證制度存在一定的障礙。因此，需要在法律層面明確食用農(nóng)產(chǎn)品合格證的法律地位。
 

　　四是增設(shè)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全程追溯制度，建立全程追溯協(xié)作機制。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系建設(shè)是加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的重要抓手。目前農(nóng)產(chǎn)品追溯管理總體上仍處于起步階段，各地追溯試點相對分散，追溯內(nèi)容和要求各式各樣，追溯信息不能共享，難以發(fā)揮出應(yīng)有的作用。另外，農(nóng)產(chǎn)品品種豐富、流通量大，產(chǎn)加銷鏈條長、環(huán)節(jié)多，現(xiàn)行分段管理模式下，各部門很難做到質(zhì)量追溯無縫銜接。因此有必要與市場監(jiān)管部門建立全程追溯協(xié)作機制。同時，從發(fā)達國家經(jīng)驗看，并不是對所有農(nóng)產(chǎn)品都實行追溯管理，而大多選取風險隱患高的產(chǎn)品開展追溯。因此，修訂草案明確建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全程追溯制度，對高風險農(nóng)產(chǎn)品實施強制性追溯。
 

　　五是修改完善投訴舉報和信用管理等制度，鼓勵全社會共同參與。為賦予社會各界對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)督權(quán)利，體現(xiàn)社會共治的理念，修訂草案進一步完善了投訴舉報制度，并將現(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中有關(guān)檢舉、揭發(fā)和控告等用詞統(tǒng)一改為投訴舉報。現(xiàn)行法中的檢舉、揭發(fā)和控告三個詞各有不同的含義，其中檢舉是指向有關(guān)部門或組織揭發(fā)違法、犯罪行為，與“舉報”的意義類似；控告是指機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和個人向司法機關(guān)揭露違法犯罪事實或犯罪嫌疑人，要求依法予以懲處的行為；揭發(fā)是將壞人壞事揭露出來。實踐中公眾對三個詞的含義并不能準確把握，其他法律法規(guī)中也多數(shù)用舉報、投訴二詞。因此，為與現(xiàn)行其他法律法規(guī)保持一致，修訂草案統(tǒng)一修改為投訴舉報。同時，修訂草案增加了信用管理制度。黨的十八屆四中全會決定提出，要加強社會誠信建設(shè)，健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠信褒獎機制和違法失信懲戒機制。修訂草案要求縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場監(jiān)督管理等部門應(yīng)當加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用體系建設(shè)，建立農(nóng)業(yè)投入品和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體信用記錄，實施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒，推進農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用信息的應(yīng)用和管理。
 

　　（四）與相關(guān)法律法規(guī)緊密銜接
 

　　一是修訂與新《食品安全法》不銜接、不一致的內(nèi)容。2015年修訂的《食品安全法》，規(guī)定食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售、有關(guān)質(zhì)量安全標準的制定、有關(guān)安全信息的公布和本法對農(nóng)業(yè)投入品作出規(guī)定的，應(yīng)當遵守其規(guī)定。現(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中，上述四項內(nèi)容仍然規(guī)定由農(nóng)業(yè)部門負責，與改革后的部門職能不相匹配，也與《食品安全法》相沖突。修訂草案中對標準制定、投入品管理、信息發(fā)布、市場銷售等方面內(nèi)容進行了修訂，與《食品安全法》保持一致。
 

　　二是在農(nóng)業(yè)投入品管理方面與有關(guān)法律法規(guī)緊密銜接。目前，在農(nóng)業(yè)投入品管理方面已有《農(nóng)藥管理條例》《獸藥管理條例》等法規(guī)出臺，對農(nóng)藥、獸藥等農(nóng)業(yè)投入品的生產(chǎn)、經(jīng)營、使用、監(jiān)督管理有了明確規(guī)定。此次修訂《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，對原法條中不相銜接的內(nèi)容進行了統(tǒng)一修改，同時參考其他法規(guī)的處罰標準，進一步加大處罰力度，以體現(xiàn)“四個最嚴”的要求。
 

　　三是在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地等方面與《土壤污染防治法》銜接。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境直接影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。2019年1月1日正式實施的《土壤污染防治法》對農(nóng)用地管理、廢棄物回收等內(nèi)容進行了規(guī)定，修訂《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》時應(yīng)予充分借鑒、緊密銜接。例如，《土壤污染防治法》第五十四條規(guī)定，對于因污染導(dǎo)致不適宜特定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的，應(yīng)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門提出劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域的建議，報本級人民政府批準后實施。對此，修訂草案對原法第十五條進行了相應(yīng)修改。此外，在產(chǎn)地監(jiān)測、廢棄物回收等方面，也參照《土壤污染防治法》的表述進行了修改。
 

　　（五）突出綠色優(yōu)質(zhì)發(fā)展導(dǎo)向
 

　　一是鼓勵發(fā)展優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品。推行農(nóng)產(chǎn)品分等分級，鼓勵發(fā)展安全優(yōu)質(zhì)綠色農(nóng)產(chǎn)品公共品牌。目前，個體農(nóng)戶出售的農(nóng)產(chǎn)品大多為散裝，賣相較差，也不便于儲藏和運輸，裝卸過程易造成損耗，農(nóng)產(chǎn)品品種多而不優(yōu)，農(nóng)業(yè)品牌雜而不亮，農(nóng)業(yè)體量大而不強的特征明顯，難以實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價。在推進農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的新階段，要把農(nóng)產(chǎn)品的綠色優(yōu)質(zhì)放到更加突出的位置，建立農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)標準，實現(xiàn)分等分級，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，并在此基礎(chǔ)上鼓勵農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者發(fā)展安全優(yōu)質(zhì)綠色農(nóng)產(chǎn)品公共品牌，加大品牌保護力度。為此，修訂草案新增了相應(yīng)條款，規(guī)定國家鼓勵行業(yè)協(xié)會、企業(yè)等主體及地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門制定農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)標準，推行農(nóng)產(chǎn)品分等分級。
 

　　二是進一步加強農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)。現(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》對加強農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)已作出規(guī)定。但是，隨著我國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展的新階段，農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢也發(fā)生了很大變化，廣大人民群眾對安全綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的需求越來越大。為此，修訂草案在關(guān)于基地建設(shè)的法條中進行修改，刪去不適宜的表述，明確提出加強綠色食品生產(chǎn)基地等的建設(shè)，提高綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力。